TEORI-TEORI HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

TEORI-TEORI HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Menurut Victor M. Situmorang ada beberapa teori dalam ruang lingkup administrasi negara, yang sangat tergantung pada perkembangan sistem pemerintahan yang dianut oleh  suatu negara, dan sangat menentukan lapangan atau kekuasaan Hukum Administrasi Negara.

1. Teori Ekapraja (Ekatantra).

Teori ini berkembang antara abad ke-14 dan abad ke -15 dan kebanyakan khususnya di Eropa  yang bentuk sistem pemerintahannya monarki absolut, di mana seluruh kekuasaan berada dalam satu tangan, yakni raja. Dengan demikian raja dalam sistem pemerintahan yang monarki absolut memiliki kekuasaan untuk membuat peraturan (legislatif), menjalankan (eksekutif) dan mempertahankan dalam arti mengawasi (yudikatif) serta menjadi hakim, jadi dalam negara yang berbentuk monarki absolut hukum Administrasi Negara berbentuk instruksi-instruksi yang harus diindahkan oleh aparat negara dalam melaksanakan fungsinya (sistem pemerintahan yang sentralisasi dan konsentrasi). Oleh karena itu dalam negara yang berbentuk monarki absolut tersebut, lapangan administrasi negara atau hukum administrasi negara hanya terbatas pada mempertahankan peraturan-peratuaran dan keputusan-keputusan yang di buat oleh raja tersebut, dalam arti alat administrasi negara merupakan “ machtsapparat “ ( alat kekuatan ) belaka. Oleh sebab itu dalam negara yang demikian terdapat hanya satu macam kekuasaan saja yakni kekuasaan raja, sehingga pemerintahannya sering disebut pemerintahan Eka Praja.

2. Teori Dwipraja (Dwitantra).

Hans Kelsen membagi seluruh kekuasaan negara menjadi dua bidang yaitu:

1. Legis Latio, yang meliputi “Law Creating Function”.
2. Legis Executio, yang meliputi:

• Legislative power.
• Judicial power.

Legis Executio ini bersifat luas, yakni melaksanakan “The Constitution” beserta seluruh undang-undang yang ditetapkan oleh kekuasaan legislatif, maka mencakup selain kekuasaan administratif juga seluruh judicial power.

Lebih lanjut lagi Hans Kelsen kemudian membagi kekuasaan administratif tersebut menjadi dua bidang yang disebut sebagai Dichotomy atau Dwipraja atau Dwitantra, yaitu:

1. Political Function (yang disebut Government).
2. Administrative Function (dalam bahasa Jerman “Verwaltung“ sedangkan dalam bahasa Belanda disebut “Bestuur“).

Frank J. Goodnow, seorang Sarjana dari Amerika Serikat membagi seluruh kekuasaan pemerintahan dalam dichotomy, yaitu:

1. Policy making, yaitu penentu tugas dan haluan.
2. Task Executing, yaitu pelaksana tugas dan haluan negara.

Menurut A.M. Donner terdapat beberapa pembedaan kekuasaan pemerintahan jika kita dilihat dari segi sifat hakikat fungsi yang ada dalam suatu negara, yang dibagi menjadi dua golongan, yakni :

1. Kekuasaan yang menentukan tugas (taakstelling) dari alat-alat pemerintah atau kekuasaan yang menentukan politik negara.
2. Kekuasaan yang menyelenggarakan tugas yang telah ditentukan atau merealisasikan politik negara yang telah ditentukan sebelumnya (verwezenlijkking van de taak).

Teori yang membagi fungsi pemerintahan dalam dua fungsi seperti tersebut di atas disebut dengan Teori Dwipraja.

3. Teori Tripraja (Trias Politica)

John Locke dalam bukunya “Two Treatises on Civil Government”, membagi tiga kekuasaan dalam negara yang berdiri sendiri dan terlepas satu sama lain, yaitu:

1. Kekuasaan legislatif, yaitu kekuasaan untuk membuat peraturan perundangan.
2. Kekuasaan eksekutif, yaitu kekuasaan untuk melaksanakan peraturan perundang-undangan, termasuk didalamnya juga kekuasaan pengawasan terhadap pelaksanaan peraturan perundangan, yaitu kekuasaan pengadilan (yudikatif).
3. Kekuasaan federatif, yaitu kekuasaan yang meliputi segala tindakan untuk menjaga keamanan negara dalam hubungan dengan negara lain seperti membuat aliansi dan sebagainya atau misalnya kekuasaan untuk mengadakan hubungan antara alat-alat negara baik intern maupun ekstern.

Pada tahun 1748, Filsuf Perancis Montesquieu memperkembangkan lebih lanjut pemikiran John Locke dalam bukunya “L’Esprit des Lois (The Spirit of the Law). Montesquieu juga membagi kekuasaan negara menjadi tiga yaitu:

1. Kekuasaan legislatif, yaitu kekuasaan untuk membuat undang-undang, dijalankan oleh parlemen.
2. Kekuasaan eksekutif, yaitu meliputi penyelenggaraan undang-undang (terutama tindakan di bidang luar negeri).
3. Kekuasaan yudikatif, yaitu kekuasaan mengadili pelanggaran atas undang-undang.

Berbeda dengan John Locke yang memasukkan kekuasaan yudikatif ke dalam kekuasaan eksekutif, Montesquieu justru memandang kekuasaan pengadilan (yudikatif) sebagai kekuasaan yang harusnya berdiri sendiri, dan sebaliknya kekuasaan hubungan luar negeri yang disebut John Locke sebagai kekuasaan federatif, dimasukkan kedalam kekuasaan eksekutif. Lebih lanjut Montesquieu mengemukakan bahwa kemerdekaan hanya dapat dijamin, jika ketiga fungsi tersebut tidak dipegang oleh satu orang atau badan, tetapi oleh tiga orang atau badan yang terpisah, sehingga diharapkan akan terwujudnya jaminan bagi kemerdekaan setiap individu terhadap tindakan sewenang-wenang dari penguasa. Pembagian kekuasaan tersebut diatas disebut dengan istilah Trias Politika.

4. Teori Catur Praja.

Berdasarkan teori residu Van Vollenhoven dapat disimpulkan bahwa teori tersebut merupakan pembagian fungsi/kekuasaan pemerintahan menjadi empat macam fungsi hukum administrasi negara disebut atau dikenal dengan teori catur praja.

Van Vollenhoven dalam bukunya yang berjudul “ Omtrek Van Het Administrasi “, pada tahun 1926 menguraikan mengenai teori sisa atau aftrek yang membagi kekuasaan/fungsi pemerintahan menjadi empat, yaitu :

1)   Fungsi Bestuur / Fungsi memerintah.

Dalam negara yang modern fungsi bestuur yaitu mempunyai tugas yang sangat luas, tidak hanya terbatas pada pelaksanan undang-undang saja. Pemerintah banyak mencampuri urusan kehidupan masyarakat, baik dalam bidang ekonomi, sosial budaya maupun politik.

2)   Fungsi Politie / Fungsi polisi.

Fungsi politie merupakan fungsi untuk melaksanakan pengawasan secara preventif yakni memaksa penduduk suatu wilayah untuk mentaati ketertiban hukum serta mengadakan penjagaan sebelumnya (preventif), agar tata tertib dalam masyarakat tersebut tetap terpelihara.

3)   Fungsi Justitie / Fungsi mengadili.

Fungsi justitie adalah fungsi pengawasan yang represif sifatnya, yang berarti fungsi ini melaksanakan yang konkret, supaya perselisihan tersebut dapat diselesaikan berdasarkan peraturan hukum dengan seadil-adilnya.

Adapun peradilan tersebut dapat dibedakan menjadi dua macam yaitu :

• Contentenze Jurisdictie, yakni dalam hal  ini hakim semata-mata hanya menjalankan fungsi/kekusaan kehakiman ( rechterlijke functie ) saja.
• Voluntaire Juridictie, yakni disini hakim tidak semata-mata hanya menjalankan fungsi/kekuasaan kehakiman tetapi juga melakukan tugas pengaturan, tugas pemerintahan dan tugas kepolisian. Dalam hal ini yang dimaksud dengan fungsi peradilan dalam pemerintahan adalah voluntaire juridictie.

4) Fungsi Pengaturan / Regelaar.

Fungsi pengaturan merupakan suatu tugas perundangan untuk mendapatkan atau memperoleh seluruh hasil legislatif dalam arti material. Adapun hasil dari fungsi pengaturan ini tidaklah undang-undang dalam arti formil (yang dibuat oleh presiden dan DPR), melainkan undang-undang dalam arti material yaitu setiap peraturan dan ketetapan yang dibuat oleh pemerintah mempunyai daya ikat terhadap semua atau sebagian penduduk wilayah dari suatu negara.

5. Teori Panca Praja.

Dalam bukunya yang berjudul “Grondtreken Van Het Nederlands Administratiegerecht”, Dr. JR. Stellinga membagi fungsi pemerintahan menjadi lima fungsi yaitu:

1. Fungsi Perundang-undangan (wetgeving).
2. Fungsi Pemerintahan (Bestuur).
3. Fungsi Kepolisian (Politie).
4. Fungsi Peradilan (Rechtspraak).
5. Fungsi Kewarganegaraan (Burgers).

Demikian pula Lemaire yang membagi fungsi pemerintahan menjadi lima bagian, yaitu:

1. Bestuurszorg (kekuasaan menyelenggarakan kesejahteraan umum).
2. Bestuur (kekuasaan pemerintahan dalam arti sempit).
3. Politie (Kekuasaan polisi).
4. Justitie (kekuasaan mengadili).
5. Reglaar (kekuasaan mengatur).

6. Teori Sad Praja.

Dalam Teori Sad Praja yang dikemukakan oleh Wirjono Prodjodikoro, dijelaskan bahwa kekuasaan pemerintahan dibagi menjadi 6 kekuasaan, yaitu:

1. Kekuasaan pemerintah.
2. Kekuasaan perundangan.
3. Kekuasaan pengadilan.
4. Kekuasaan keuangan.
5. Kekuasaan hubungan luar negeri.
6. Kekuasaan pertahanan dan keamanan umum.